Satu dari empat keluarga yang memiliki anak di bawah usia lima tahun di Indonesia menghadapi risiko kesulitan mengakses layanan dasar karena belum memiliki dokumen kependudukan. Kondisi ini dapat berdampak pada akses terhadap berbagai program pemerintah, termasuk bantuan sosial saat terjadi bencana, seperti pada masa pandemi.

Salah satu contoh adalah Bunga (bukan nama sebenarnya), 20 tahun, ibu dari anak berusia dua tahun asal Sulawesi Selatan. Karena tidak memiliki Kartu Keluarga (KK), Bunga dan anaknya berpotensi tidak tercantum dalam daftar penerima bantuan sosial, baik bantuan tunai maupun bahan pokok, yang disediakan pemerintah bagi warga rentan secara ekonomi.

Situasi seperti ini kerap dianggap bisa selesai jika warga datang mengurus dokumen. Namun, penelitian Pusat Kajian dan Advokasi Perlindungan dan Kualitas Hidup Anak Universitas Indonesia (PUSKAPA) yang diterbitkan pada 2016 menunjukkan persoalannya tidak sesederhana itu. Warga kerap tidak memiliki dokumen kependudukan bukan karena enggan mengurus, melainkan karena menghadapi hambatan struktural yang terkait faktor sosial, ekonomi, dan tata kelola sistem administrasi kependudukan itu sendiri.

Dalam kerangka analisisnya, PUSKAPA mengidentifikasi tiga lapisan hambatan struktural. Lapisan pertama terkait hambatan akses akibat kemiskinan, keterpencilan, dan terbatasnya mobilitas. Lapisan kedua muncul dari layanan yang tidak peka terhadap kebutuhan khusus warga. Lapisan ketiga berkaitan dengan praktik diskriminatif terhadap identitas sosial tertentu. Satu orang dapat mengalami lebih dari satu lapisan hambatan sekaligus.

Kemiskinan dan biaya tidak langsung

PUSKAPA mencatat kemiskinan masih menjadi penghalang utama akses dokumen kependudukan. Anak-anak dari keluarga miskin memiliki peluang lebih kecil untuk memiliki akta kelahiran dibandingkan anak dari keluarga kaya.

Survei Sosial Ekonomi Nasional (SUSENAS) 2016 menemukan alasan terbanyak responden belum memiliki akta kelahiran adalah tidak ada biaya (34%). Data yang lebih baru tidak tersedia karena SUSENAS tidak lagi menanyakan alasan tersebut pada tahun-tahun berikutnya.

Meski penerbitan dokumen kependudukan dinyatakan gratis, warga tetap menanggung biaya lain, seperti transportasi, fotokopi, dan materai. Jarak yang jauh, minimnya transportasi umum, serta kondisi jalan yang buruk menambah kesulitan untuk mendatangi kantor Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil (Disdukcapil).

Penelitian PUSKAPA pada 2016, misalnya, menemukan warga di Kecamatan Petungkriyono, Kabupaten Pekalongan, Jawa Tengah, memerlukan waktu sekitar dua jam untuk mencapai ibu kota kabupaten dan rata-rata menghabiskan ongkos sekitar Rp100.000 untuk sekali jalan. Pada saat yang sama, pengeluaran per kapita masyarakat miskin di Kabupaten Pekalongan tercatat sekitar Rp500.000 per bulan. Selain ongkos perjalanan, ada pula potensi pendapatan harian yang hilang akibat waktu yang tersita untuk mengurus dokumen.

Kerentanan multidimensi dan layanan yang kurang responsif

Hambatan tidak berhenti pada biaya dan jarak. Sejumlah warga juga berhadapan dengan tata kelola layanan yang dinilai kurang responsif. Data SUSENAS menunjukkan alasan kedua terbesar responden tidak memiliki akta kelahiran adalah karena dokumen lain yang dibutuhkan belum terbit.

Kasus Bunga menggambarkan persoalan berlapis. Ia tidak bisa langsung memperoleh akta kelahiran anak yang mencantumkan nama ayah karena perkawinannya tidak tercatat. Untuk kondisi seperti ini, Bunga perlu mengurus pengesahan perkawinan di pengadilan, lalu mendapatkan buku nikah dari Kantor Urusan Agama (KUA). Proses tersebut menjadi lebih rumit karena suaminya telah menghilang. Alternatif lain adalah mengurus Surat Pernyataan Tanggung Jawab Mutlak (SPTJM), tetapi status perkawinan Bunga harus tercatat di KK, sementara KK pun belum dimiliki.

PUSKAPA juga menyoroti belum terstandarnya layanan penerbitan dokumen, dengan persoalan yang bervariasi mulai dari kesalahan input data, proses yang lama atau terkendala infrastruktur teknologi, hingga ketidakpastian jadwal penerbitan. Studi PUSKAPA menemukan kekurangan blanko akta kelahiran sering disebut warga sebagai hambatan di Lombok Utara dan Lombok Tengah, Nusa Tenggara Barat, serta di Langkat dan Asahan, Sumatera Utara.

Selain itu, keterbatasan kapasitas Disdukcapil yang tidak sebanding dengan tingginya permintaan juga kerap memicu antrean panjang. Akibatnya, tidak semua warga yang datang dapat terlayani pada hari yang sama. Kendala-kendala ini kerap dipandang sebagai masalah teknis, tetapi dampaknya lebih besar bagi warga yang sudah menghadapi hambatan struktural sejak awal.

Diskriminasi dan kelompok dalam situasi khusus

Lapisan hambatan berikutnya terkait diskriminasi dalam layanan akibat identitas sosial. Bagi penyandang disabilitas, hambatan tidak hanya berupa keterbatasan fisik untuk mengakses layanan, tetapi juga stigma dari lingkungan sekitar yang mendorong sebagian orang memilih untuk tidak tercatat.

PUSKAPA juga menemukan kelompok dengan situasi khusus kerap kesulitan memperoleh dokumen kependudukan. Warga yang tinggal di permukiman informal—misalnya di bawah jembatan atau di tanah negara—dapat sulit mendapatkan KTP dan KK karena persyaratan registrasi kependudukan mensyaratkan bukti domisili. Kelompok pengungsi, baik karena bencana maupun konflik sosial, juga berisiko tidak tercatat karena domisilinya tidak tetap.

Persyaratan dalam permohonan dokumen kependudukan juga dinilai berpotensi menyisihkan kelompok minoritas, termasuk masyarakat adat pemeluk agama lokal dan penghayat kepercayaan. Meski sejak 2016 terdapat Keputusan Mahkamah Konstitusi No. 97/PUU-XIV/2016 yang memungkinkan kolom agama diisi “penghayat kepercayaan” sehingga pemeluk agama lokal dapat mengurus KTP, PUSKAPA mencatat hambatan masih terjadi dalam praktik.

Salah satu kendalanya, penghayat kepercayaan yang dapat dicatatkan adalah yang kepercayaannya telah terdaftar di Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan. Untuk itu, mereka harus membentuk organisasi formal melalui proses di Kementerian Hukum dan HAM, sebuah persyaratan yang tidak semua kelompok dapat penuhi.

Upaya mengatasi hambatan struktural

PUSKAPA mencatat pemerintah telah melakukan sejumlah upaya untuk mengatasi hambatan struktural, seperti mendekatkan layanan, menyederhanakan prosedur, dan mengidentifikasi kelompok rentan. Di sisi lain, berbagai inisiatif masyarakat juga membantu warga, terutama individu rentan, untuk memperoleh dokumen identitas hukum. Contohnya, organisasi masyarakat di Sukoharjo dan Kulon Progo di Jawa Tengah membantu pendataan penyandang disabilitas.

Namun, pelaksanaannya dinilai tidak mudah karena kemampuan pemerintah dan masyarakat di setiap daerah berbeda-beda. Karena itu, kerja sama antara pemerintah, organisasi non-pemerintah, dan pihak swasta dipandang diperlukan.

PUSKAPA menekankan, upaya mengatasi hambatan struktural perlu disertai perencanaan serta alokasi sumber daya yang tepat agar benar-benar memperkuat sistem administrasi kependudukan dan menjawab masalah yang dihadapi kelompok rentan. Penyedia layanan memerlukan infrastruktur, fasilitas pendukung, dan kapasitas yang memadai. Sementara itu, pembuat kebijakan perlu mengidentifikasi serta meniadakan aturan-aturan yang diskriminatif.

Selain penerbitan dokumen, data administrasi kependudukan juga didorong agar lebih bermanfaat bagi pemerintah dalam penyaluran layanan dasar seperti kesehatan, pendidikan, dan bantuan sosial. Dengan koordinasi pencatatan dan penerbitan dokumen yang terpadu di tingkat desa serta garis depan layanan dasar, layanan diharapkan menjadi lebih responsif, inklusif, dan mencegah lebih banyak warga mengalami persoalan berlapis seperti yang dialami Bunga.